A medida que avanza la descentralización en Ucrania, algunos funcionarios electos han vuelto a abrazar el clásico deseo de quitarles a los ricos y distribuirlos entre todos. El mes pasado, se presentaron varios proyectos de ley a la Verjovna Rada que proponen enfoques nuevos y antiguos para la distribución de impuestos entre los presupuestos locales.
El debate se centra no solo en la modificación del tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF, uno de los principales impuestos estatales), la revisión de los procedimientos administrativos vigentes y el ajuste de la proporción de las deducciones del IRPF en los presupuestos estatales, regionales, distritales y locales. El debate se centra en los cambios en la ubicación de las transferencias del IRPF a los presupuestos locales.
Si bien el impuesto sobre la renta personal se paga actualmente a los presupuestos locales según el domicilio social del empleador, el parlamento debate activamente la posibilidad de pagarlo según el lugar de residencia del contribuyente o según la ubicación de la subdivisión donde se realizan las actividades del empleado. Esto podría desencadenar una verdadera revolución en el sistema financiero del país, aunque sin consecuencias calculadas.
Porque en la búsqueda de una herramienta capaz de limitar de forma justa los ingresos a los presupuestos de Kiev y los centros regionales, donde tradicionalmente se registran las empresas, y permitir que las comunidades más pequeñas tengan un respiro financiero, lo más importante es no arruinarlo todo. Más precisamente, no perturbar el sistema equilibrado ya establecido. Después de todo, en un contexto de incompetencia total en la administración pública, esto podría asestar un golpe más con consecuencias irreparables.
Receta #1: 50% a 50%
El proyecto de ley n.º 5244 está siendo presentado por 26 diputados populares, encabezados por Oleh Kulinich y Nina Yuzhanina. Proponen implementar cambios fundamentales en la distribución del impuesto sobre la renta personal, que actualmente constituye la base de los presupuestos locales. Actualmente, se transfiere al presupuesto de la comunidad local con base en el domicilio social de la empresa donde trabaja el empleado. Los autores creen que el lugar de trabajo y el lugar de residencia de un empleado a menudo son diferentes, lo que resulta en ingresos inferiores a los previstos para el presupuesto local según el lugar de residencia. En consecuencia, los autores proponen pagar el 50% de este impuesto en el domicilio social de la empresa (o su división) y el 50% en el domicilio social del empleado, es decir, literalmente en su domicilio fiscal. ¿Por qué esto y no al revés? ¿Por qué no 60%/40% o 25%/75%? No hay respuesta a esta pregunta, y la propuesta de los autores no está respaldada por ningún cálculo.
La segunda innovación se refiere a los productores agrícolas. En este caso, también se propone abonar solo el 50% del impuesto sobre la renta personal de sus empleados en el lugar de registro de dichas empresas, y el 50% restante en la ubicación del terreno.
Si bien la segunda idea parece bastante lógica (los ingresos provenientes de una parcela de tierra deberían beneficiar a las comunidades en las que está ubicada), la primera es sólo superficialmente lógica.
En primer lugar, las ciudades siempre han recibido mano de obra de territorios circundantes y más lejanos, lo cual es cierto no solo en Ucrania, sino en todo el mundo. Sin embargo, históricamente no se han visto medidas discriminatorias contra las ciudades por parte del gobierno central. Además, estas medidas tendrían consecuencias devastadoras para los presupuestos municipales, especialmente para los grandes. En Kiev, por ejemplo, con una población registrada oficialmente de menos de 3 millones, más de 4 millones residen de forma permanente. La implementación de las enmiendas propuestas supondrá una reducción del 25 % en la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas y una reducción de los ingresos presupuestarios municipales de aproximadamente el 12,5 %. Esto también se aplicará a todas las capitales regionales y grandes ciudades del país.
Además, debemos tener en cuenta la disminución de los ingresos del presupuesto municipal debido a la reorganización de la dirección de recepción del impuesto sobre la renta para los residentes de las comunidades aledañas que solo trabajan en las ciudades. 560 personas viajan diariamente a Kiev para trabajar, un tercio de la población de la región. Todas ellas utilizan la infraestructura de transporte, servicios sociales y de servicios públicos de la capital. ¿No debería entonces el presupuesto municipal financiar esto?
Surge la pregunta: ¿cómo responderá el gobierno municipal a una drástica reducción de los ingresos fiscales para quienes viven en la ciudad y disfrutan de sus servicios? Es evidente: medidas discriminatorias contra todos los que no estén empadronados. Y esto es lógico, ya que los ingresos presupuestarios disminuirán y simplemente no habrá dinero para apoyar a estos residentes.
Hay una segunda pregunta: ¿se beneficiarán los residentes no empadronados si la mitad de su impuesto sobre la renta personal se destina al lugar donde están empadronados pero no viven? La pregunta es retórica, porque en realidad, solo saldrán perdiendo...
Pero lo más peligroso es algo más. La introducción de estas "innovaciones" tendrá consecuencias desastrosas para las comunidades, quienes aportan mano de obra. ¿Por qué? Ellos, y especialmente sus líderes, estarán completamente desmotivados respecto al crecimiento del potencial de la comunidad. ¿Para qué desarrollar su propia economía, buscar ventajas locales, fomentar la cohesión local, fomentar la inversión, crear nuevas empresas e implementar proyectos culturales y sociales? Deberíamos hacer lo contrario: enviar a trabajar a la mayor cantidad posible de personas; el dinero (en forma de impuesto sobre la renta personal) fluirá como un río y no habrá en quién gastarlo; después de todo, ¡todos se han ido! Condiciones ideales para la malversación presupuestaria. Especialmente cuando los miembros activos de la comunidad (potenciales controladores del gobierno local) han emigrado lejos. Todo esto conducirá a estas comunidades al declive económico y social.
Finalmente, el último argumento se refiere a la administración de este impuesto. Si se divide al 50%, la carga de trabajo de los departamentos de contabilidad de las empresas aumentará en proporción directa al número de empleados. Además, los posibles cambios en los domicilios fiscales de los empleados requerirán conciliaciones anuales de los domicilios registrados, verificando así eficazmente los datos de todos los contribuyentes del país. Esta es una tarea enorme que supondrá una carga adicional para los contables y los funcionarios fiscales.
Alternativa a ellos mismos
En la época soviética había un chiste:
— Rabinovich, como miembro del partido, ¿tiene usted su propia opinión?
-Sí, pero no estoy de acuerdo con él.
Una situación similar surgió cuando, dos semanas después de la presentación del proyecto de ley principal, el n.º 5244, sus autores, Nina Yuzhanina y Oleg Kulinich (con un grupo de coautores ligeramente diferente), presentaron una alternativa al suyo, el n.º 5244-2. En esta ocasión, propusieron dos métodos de pago de impuestos, a discreción del agente fiscal (resaltado: A.S.):
1) El 100% del importe del impuesto devengado se paga en el lugar de la entidad jurídica donde trabaja el contribuyente individual;
2) El importe del impuesto devengado se paga en la siguiente proporción: 50% en el domicilio fiscal de los contribuyentes y 50% en el lugar de la ubicación de la persona jurídica empleadora.
Esta es, por así decirlo, una versión ligera. Claramente, los autores se dieron cuenta de que la realidad es mucho más diversa de lo que describieron en su borrador inicial.
En primer lugar, existen ciudades que son receptores de mano de obra a largo plazo, adonde la gente se traslada para trabajar por tiempo indefinido, como Kiev, Járkov, Odesa, Dnipropetrovsk y otras grandes ciudades. En estos casos, no utilizan la infraestructura ni los servicios públicos de las comunidades de donde provienen, por lo que transferir su impuesto sobre la renta personal a estas comunidades es inútil; de todos modos, no podrán utilizar estos fondos.
En segundo lugar, existen ciudades que son centros de transporte diario, y hay muchas en todo el país. En estos casos, los trabajadores utilizan la infraestructura de ambas comunidades: tanto donde trabajan como donde duermen. Generalmente, es imposible determinar el porcentaje de uso de servicios en cada comunidad. ¿Quién dijo que es exactamente 50/50?
En tercer lugar, hay comunidades donde la migración laboral no es un problema en absoluto: todos trabajan para empresas y negocios locales. En este caso, dividir el impuesto sobre la renta de las personas físicas equitativamente no tiene sentido: se trata de transferir dinero de un bolsillo a otro, sobrecargando a los contables y a los funcionarios fiscales con trabajo innecesario.
Por lo tanto, es a priori imposible aplicar un modelo único de distribución del impuesto sobre la renta personal a los tres casos mencionados. Pero ¿resolverá este problema la solución propuesta en el Proyecto de Ley n.º 5244-2? En este caso, nos enfrentamos a los siguientes riesgos.
En primer lugar, los autores proponen delegar la decisión sobre el método de pago del impuesto sobre la renta de las personas físicas en el agente fiscal, es decir, los empresarios. Esta situación crea en estos últimos la tentación de chantajear a las autoridades locales para obtener ciertas preferencias. Además, los empleados de estas empresas dependen más de sus empleadores que de las autoridades locales, lo que significa que también sufrirán presión por parte de estos.
En segundo lugar, implementar la segunda opción de división 50/50 también es muy difícil. No solo el dueño de la empresa debe estar de acuerdo, sino que todos los empleados también deben firmar las declaraciones correspondientes. Si algunos empleados firman las declaraciones y otros no, surge la pregunta: ¿qué opción de división debería aplicarse? En este caso, el proyecto de ley simplemente carece de claridad legal. Si no todos los empleados firman las declaraciones correspondientes, es imposible determinar si se aplica la primera o la segunda opción de división.
¡A este se lo doy, pero a este no se lo doy!
Los intentos de enriquecer a desconocidos, y no a ellos mismos, resultan, como mínimo, sospechosos, pero lo cierto es que se ha presentado otro proyecto de ley alternativo, el n.º 5244-1, sobre el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Sus autores fueron aún más lejos: propusieron ceder la decisión al contribuyente. Esta, en su opinión, parece ser la "solución legislativa óptima". Citan la "experiencia de países con instituciones de gobierno local desarrolladas" (¡supuestamente, estas están subdesarrolladas en Ucrania!).
De hecho, la singularidad natural de los gobiernos locales en los distintos países reside en que sus modelos se desarrollaron históricamente de forma independiente, por lo que comparten pocas similitudes más allá de lo más básico. Los sistemas presupuestarios locales se han desarrollado de forma similarmente singular. En un número significativo de países, el impuesto sobre la renta de las personas físicas forma parte del sistema general del impuesto sobre la renta y no está incluido en su forma pura. Entre ellos se incluyen, por ejemplo, Francia, Hungría, Eslovaquia y la República Checa. En estos países, el impuesto sobre bienes inmuebles es la principal fuente de ingresos del presupuesto local: el 44 % en Francia, el 65 % en Eslovaquia y el 58 % en la República Checa.
La proporción del impuesto sobre la renta personal en los ingresos de los presupuestos locales es significativa sólo en Italia (24%), Polonia (51%) y Ucrania (63%); por lo tanto, hablar de la “eficacia de dirigir el impuesto sobre la renta personal a los presupuestos locales” es, como mínimo, una exageración.
Tampoco es del todo correcto decir que la elección por parte de un empleado de su domicilio fiscal para el cobro del impuesto sobre la renta personal constituye "un incentivo significativo para que las comunidades participen activamente en la creación de condiciones de vida cómodas para la población", ya que es poco probable que la comunidad tenga una influencia real en la decisión de sus miembros individuales a la hora de elegir el domicilio para pagar este impuesto.
Además, los contribuyentes se enfrentarán a una difícil decisión: si no pagan impuestos a la comunidad donde operan, también sufrirán un déficit de ingresos presupuestarios. En cualquier caso, una comunidad se beneficiará, mientras que la otra saldrá perdiendo. Incluso si algunos contribuyentes cambian su domicilio fiscal y otros no, esto no resolverá el problema de llenar los presupuestos locales. Claramente, debe buscarse una solución en otro lugar: mediante mecanismos de aglomeración, donde varias comunidades aúnan esfuerzos para implementar proyectos conjuntos de infraestructura. Ucrania ha creado un mecanismo de cooperación entre comunidades territoriales para este fin, y las formas de dicha cooperación están establecidas en la ley pertinente.
También debe tenerse en cuenta que un empleado que planee cambiar su domicilio fiscal se enfrentará inmediatamente a presiones administrativas por parte de la dirección de su empleador. Por lo tanto, someterlo a tal presión es muy cuestionable; sería más coherente y ético que la propia Verkhovna Rada resolviera esta cuestión. Confiar esta tarea al contribuyente lo colocaría en un dilema difícil, ya que a menudo carece de la información, la experiencia y los conocimientos suficientes para tomar una decisión informada.
La apoteosis o apotege de las soluciones simples
El lector promedio podría tener la impresión de que el sistema presupuestario local en Ucrania es extremadamente imperfecto y, tomando como ejemplo la distribución del impuesto sobre la renta personal, incluso "injusto". Sin embargo, desde 2014, con el inicio de la descentralización financiera, se ha implementado un mecanismo de igualación horizontal de los ingresos presupuestarios locales, mitigando las disparidades de ingresos entre los diferentes presupuestos. Su esencia se desprende de la figura presentada.
Además, existen diversos instrumentos presupuestarios que permiten a las comunidades recibir fondos adicionales a sus propios ingresos fiscales. Estos incluyen fondos para apoyar políticas sectoriales estatales, subsidios para el desarrollo de la atención sanitaria rural, fondos para la construcción de instalaciones deportivas, subsidios para infraestructura de comunidades territoriales fusionadas (CTA), subsidios para el desarrollo socioeconómico y, finalmente, fondos del Fondo Estatal de Desarrollo Regional. La siguiente figura muestra los indicadores relevantes.
Sin embargo, la implementación de las innovaciones propuestas (en los proyectos de ley mencionados) complicará considerablemente, y en algunos casos destruirá por completo, el mecanismo de igualación y planificación presupuestaria. Si el impuesto sobre la renta personal se calcula en función de la ubicación de la empresa, la previsión de los ingresos del presupuesto local es relativamente sencilla. Sin embargo, si cada empleado tiene el derecho a determinar de forma independiente la comunidad receptora y la posibilidad de modificarla anualmente, la planificación del número de contribuyentes de la renta personal en cada comunidad y, en consecuencia, el cálculo de los ingresos para cada presupuesto local resultará simplemente imposible.
La propuesta de "soluciones sencillas" —¡dejemos de disparar!— ha alcanzado la magnitud de la epidemia de COVID-19 en el país. Esta es la otra cara de la falta de profesionalismo. La propuesta de una división 50/50 del impuesto sobre la renta personal es, de hecho, la receta del inolvidable Sharikov: quitar y dividir.
Por lo tanto, no imitemos al héroe literario de la era soviética y toquemos lo que funciona bien.
Las aspiraciones políticas del equipo de Zelenski (para implementar cualquiera de estos proyectos de ley) también son bastante claras: necesitan debilitar la posición de los alcaldes de las grandes ciudades, quienes gozan de la confianza de los votantes y han tenido un desempeño excepcional en la lucha contra la epidemia de COVID-19 (a diferencia del gobierno central). Al fin y al cabo, entre estos alcaldes, podría surgir un verdadero competidor para Zelenski en las próximas elecciones presidenciales.
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