La Verjovna Rada tardó casi un año y medio en aprobar una ley de importancia fundamental para el pleno lanzamiento del mercado de tierras, escribe DS.
Un proyecto de ley estancado y una reforma agraria en Ucrania
El 28 de abril, la Verjovna Rada aprobó el Proyecto de Ley n.º 2194, "Sobre las Enmiendas al Código de Tierras de Ucrania y otras Actas Legislativas Relativas a la Mejora del Sistema de Gestión y la Desregulación en el Ámbito de las Relaciones Agrarias", en segunda lectura y en su totalidad. Con el apoyo de 284 parlamentarios, el documento es necesario para la plena puesta en marcha del mercado y la culminación de la reforma agraria.
Antes de esto, el proyecto de ley llevaba más de un mes paralizado: diputados de la Plataforma de la Oposición Por la Vida y Batkivshchyna presentaron 3128 enmiendas para la segunda lectura, que debían ser consideradas. Ellos mismos no ocultaron sus esfuerzos por bloquear el proyecto de ley para impedir la creación de un mercado inmobiliario abierto en Ucrania (algo que consideran perjudicial).
El proyecto de ley también se convirtió en uno de los más largos. Se presentó a la Rada el 1 de octubre de 2019 y se aprobó en primera lectura el 14 de noviembre de ese mismo año. Sin embargo, se estancó: votarlo fue prácticamente inútil hasta el 31 de marzo de 2020, cuando la Verjovna Rada lanzó la reforma agraria en Ucrania, que comenzará el 1 de julio de 2021.
El proyecto de ley n.º 2194 comenzó su segunda lectura a mediados de marzo, pero inmediatamente se topó con una férrea resistencia por parte de algunos diputados. Por ejemplo, el diputado de la Plataforma de Oposición Por la Vida, Nestor Shufrych, afirmó que el proyecto de ley "elimina efectivamente el control estatal sobre la gestión de tierras por parte de entidades autorizadas". Mientras tanto, la líder de Batkivshchyna, Yulia Tymoshenko, afirmó que el documento continúa la estrategia del gobierno de vender tierras a extranjeros y pone fin a la agricultura ucraniana.
DS analizó qué cambiará realmente en la legislación, así como las oportunidades y riesgos que abre el documento adoptado.
Se simplificarán las transacciones de tierras
Según los autores, el documento debería reducir el coste y el tiempo necesarios para los procedimientos de gestión territorial. También se espera que reduzca la corrupción y aumente los recursos financieros de las autoridades locales. Analizaremos esta afirmación a continuación. Por ahora, unas breves palabras sobre las nuevas disposiciones.
La ley restituye la autoridad de los gobiernos locales para gestionar terrenos fuera de las zonas pobladas mediante subastas de terrenos. Podrán cambiar el uso designado de parcelas individuales —a petición del propietario— y aprobar planes detallados de planificación para zonas fuera de las zonas pobladas (actualmente, los cambios de designación se tramitan en el parlamento).
Recordemos que hasta 2002 eran las comunidades las que gestionaban estas tierras, pero posteriormente estas competencias fueron transferidas a las administraciones estatales distritales, y en 2013 al Geocatastro Estatal.
"Esta es una historia muy antigua y se refiere a la gestión de tierras estatales. El documento especifica quién tiene derecho a administrarlas fuera de los límites administrativos de un asentamiento. Contamos con varios millones de hectáreas de este tipo de tierras. Anteriormente, estas tierras se apropiaban de los ayuntamientos y eran gestionadas por el Geocatastro estatal, que incluía otras instituciones que tomaban decisiones conjuntas", declaró a DS Oleksiy Mushak, diputado de la VIII Verkhovna Rada y experto en el mercado de tierras. "En esencia, las decisiones sobre quién debía distribuir las tierras y cómo se tomaban se tomaron en Kiev. Ahora, estas tierras se están devolviendo a las comunidades territoriales fusionadas, que decidirán localmente quién debe distribuirlas, qué hacer con ellas y muchas otras cuestiones".
Esto afecta a aproximadamente 10 millones de hectáreas de tierras ucranianas, tanto agrícolas como no agrícolas (incluyendo tierras fluviales y forestales). La única excepción serán las tierras de propiedad estatal. Según las nuevas normas, los gobiernos locales podrán:
aprobar la documentación sobre la ordenación del territorio y el desarrollo urbano en todo el territorio de la comunidad territorial unida (incluso fuera de las zonas pobladas);
cambiar de forma independiente el destino previsto de las parcelas de propiedad privada (a petición del propietario).
También tendrán derecho a:
- aprobar planes detallados de planificación para territorios fuera de las zonas pobladas;
- contrarrestar la ocupación no autorizada de terrenos y el uso indebido de tierras fuera de zonas pobladas;
- pleno acceso al Catastro de Tierras del Estado, tienen la oportunidad de recibir y proporcionar cualquier información catastral.
"Esto corrige un error cometido hace diez o doce años, cuando se les arrebataron tierras a las comunidades locales. Ese error ya se ha corregido: las tierras han sido devueltas a las comunidades locales", afirma Alexey Mushak. "Y como hay tanta tierra allí, es un activo que vale varios miles de millones de dólares. Así que, en esencia, el estado ha transferido varios miles de millones de dólares a las comunidades locales".
Descentralización de la corrupción
El Geocatastro Estatal finalmente está perdiendo sus excesivos poderes sobre la gestión territorial y la supervisión de su uso. Si bien anteriormente era el principal organismo de gestión territorial en Ucrania, ahora quedará relegado a la condición de una simple agencia encargada de las transacciones de tierras. Se espera que esta transformación elimine numerosas tramas de corrupción en el sector inmobiliario.
Muchos de estos planes dependían de aprobaciones innecesarias para el registro de tierras. Ahora, muchas cosas están cambiando, entre ellas:
- La documentación de gestión territorial se verificará una sola vez, en la etapa de ingreso de información al Catastro de Tierras del Estado;
- Se introduce un seguro de responsabilidad civil obligatorio para los contratistas ante los clientes por errores cometidos al preparar la documentación;
- Se está eliminando el concepto de certificación de tierras con agroquímicos, que tenía un importante componente de corrupción;
- se está aboliendo la institución del peritaje sobre la gestión estatal de las tierras, para lo cual a veces era necesario pagar cientos de miles de grivnas y esperar mucho tiempo para la formación o valoración de una parcela;
- Se eliminan los procedimientos innecesarios y duplicados: aprobación preliminar de materiales sobre la ubicación de un objeto en una parcela de tierra, permisos especiales para la remoción y transferencia de la cobertura del suelo en las parcelas de tierra;
- Las comunidades adyacentes podrán ahora determinar independientemente los límites comunes de sus territorios mediante acuerdo mutuo;
- Los agrimensores certificados reciben el derecho a actuar como registradores catastrales estatales;
- La documentación de gestión territorial y la documentación técnica para la valoración del terreno se elaborarán exclusivamente en formato electrónico y serán certificadas mediante la firma digital electrónica del promotor;
- Ya no es necesario obtener el consentimiento de varios organismos gubernamentales, incluido el Gabinete de Ministros y la Verjovna Rada, para cambiar el uso previsto de una parcela de tierra por una de especial valor.
Sin embargo, incluso si se implementa toda esta lista, no hay esperanza de erradicar la corrupción territorial. Las competencias del Geocatastro Estatal, así como los riesgos de corrupción, se están transfiriendo a un nivel inferior...
Este documento ha eliminado un elemento significativo de corrupción en las relaciones territoriales. Pero es mejor decir que la corrupción se descentralizará. Anteriormente, la corrupción se centralizaba en el Geocatastro Estatal; se realizaron numerosas investigaciones sobre la distribución de la tierra —afirma Alexey Mushak—. Ahora, este potencial de corrupción se está trasladando al ámbito local. Y es lógico, en principio, que si la gente vive localmente, tenga mayor capacidad para decidir qué hacer con sus tierras. La corrupción descentralizada es más fácil de combatir. La población local puede detenerla por sí misma, a diferencia de la corrupción centralizada.
La tierra no es sólo para los agricultores
Otro aspecto de la nueva ley es la apertura del mercado de tierras no agrícolas a los extranjeros. Esto significa que el Código de Tierras elimina las disposiciones que restringen la capacidad de las personas físicas y jurídicas extranjeras para comprar terrenos no agrícolas vacantes fuera de las zonas pobladas. También se están simplificando otras cuestiones. Por ejemplo, las personas con derechos de uso permanente o derechos de arrendamiento de una parcela (tras formalizar el uso permanente) ahora tienen la oportunidad de comprarla al valor monetario estándar (sin subasta) con un plan de pago a cinco años.
En materia de gestión territorial, la ley prevé la plena transparencia y accesibilidad de los documentos de gestión territorial, así como su revisión pública. También se está implementando un sistema de monitoreo territorial: el Geocatastro Estatal se encargará de garantizar su realización trimestral.
Redistribución a nivel local: las parcelas pueden ir a parar a manos equivocadas
Sin embargo, el problema de la tierra siempre ha sido uno de los más propensos a la corrupción en Ucrania. Y transferir las competencias pertinentes del gobierno central al nivel local simplemente pospone el problema, en lugar de resolverlo. Como recordamos, algunos argumentan que la corrupción descentralizada es más fácil de combatir. Sin embargo, no todos los analistas están de acuerdo.
Vyacheslav Ilchenko, experto del Instituto Growford, cree que la reforma de la legislación agraria debe considerarse de forma integral. En su comentario a DS, analiza tanto la ley recientemente aprobada sobre el sistema de gestión y la desregulación de las relaciones agrarias, como el Proyecto de Ley n.º 5385, publicado recientemente por el gobierno y que suprime el derecho de uso permanente de las parcelas, y que analizamos la semana pasada.
La primera y más obvia consecuencia de la aprobación de la ley es el abuso de terrenos que, hasta hace poco, eran de uso permanente. Ahora, la categoría de 'uso permanente' desaparece, y las parcelas afectadas pasarán a ser propiedad municipal. Para conservar estos terrenos, el usuario deberá firmar un contrato de arrendamiento a largo plazo o comprarlos en subasta pública, sin derecho de preferencia —explicó Vyacheslav Ilchenko—. Esto se debe a que solo los promotores del subsuelo y los arrendatarios existentes tienen derecho de preferencia, y la ley ya no define a los usuarios permanentes de los terrenos.
Según el experto, hay otro punto crucial: la decisión sobre qué terrenos municipales se pondrán a la venta la tomará la comunidad territorial fusionada (CTF), lo que significa que, en la mayoría de los casos, será el jefe de la comunidad. Y, según el proyecto de ley, se prevé que el jefe sea nombrado desde arriba, no elegido. Esto abre un enorme potencial de redistribución. «Este plan por sí solo es suficiente para impulsar una redistribución de tierras a gran escala, especialmente de tierras propiedad de pequeños agricultores», afirma Vyacheslav Ilchenko.
También cita el ejemplo de Ecuador. Según el experto, la reforma agraria en Ucrania seguirá un camino similar. En 1954, el 64% de la tierra en Ecuador pertenecía a latifundistas. El gobierno implementó una reforma que consistió en la introducción de adquisiciones similares para tierras de uso permanente. Sin embargo, solo el 15% de los agricultores pudieron ejercer este derecho de compra. Tan solo en ciertas regiones de Ecuador, esta proporción alcanzó el 40%. En otras palabras, más de la mitad de los agricultores ecuatorianos se quedaron sin tierra. Y los latifundistas, mediante adquisiciones, solo aumentaron sus propiedades.
Entre las críticas a la nueva ley "Sobre la Mejora del Sistema de Gestión y la Desregulación de las Relaciones Territoriales" se encuentra el hecho de que ahora un propietario (incluida la propia comunidad) puede simplemente extraer y vender la capa superficial del suelo. Hasta hace poco, esto era una teoría conspirativa difundida por los opositores al mercado de tierras, pero ahora, de repente, se está convirtiendo casi en una realidad. Ahora es económicamente inviable, pero ¿quién sabe qué nos deparará el futuro?
Sin embargo, lo que es mucho más peligroso es que las autoridades locales podrán cambiar el uso designado del suelo, incluyendo las tierras agrícolas, a su propia discreción. Los redactores de la ya aprobada Ley 2194 asumieron que las comunidades locales no se perjudicarían, lo que significa que cuidarían las tierras que heredaron. Pero si esto realmente sucederá en la práctica es una gran incógnita. Esto es especialmente cierto dado que, como parte de la reforma de descentralización, las comunidades territoriales amalgamadas (CTA) compiten por la oportunidad de ubicar nuevos negocios en su territorio, atraer inversores (y retener los impuestos generados por estos negocios). Existe una fuerte tentación de cambiar el uso designado de un terreno de buena calidad para un proyecto específico simplemente porque "realmente necesitan el dinero", mientras que las autoridades locales carecen de una visión estratégica (a escala nacional).
Como resultado, la compra de tierras agrícolas por parte de extranjeros se está volviendo potencialmente posible. El esquema es el siguiente: en beneficio de una empresa manufacturera, una comunidad territorial fusionada cambia el uso designado de la tierra, eliminando su condición de agrícola, y luego esta empresa es adquirida por extranjeros (o convertida en una empresa conjunta). Como resultado, reciben tierras que técnicamente no son agrícolas, pero que en realidad podrían perfectamente usarse como tales.
Sea su propio controlador: riesgos ambientales
Otro conjunto de problemas que plantea la nueva ley se refiere a la ecología. Además de las tierras agrícolas, otras tierras no inscritas en el Catastro Estatal de Tierras, y cuyos derechos de uso no se habían formalizado ni registrado, fueron transferidas gratuitamente a las comunidades territoriales fusionadas.
Lamentablemente, el inventario de tierras fluviales y forestales no se ha completado, y grandes extensiones de tierra permanecen sin reclamar. Estas pasarán a ser propiedad comunal de las comunidades territoriales. Se supone que los gobiernos locales están más interesados en la conservación del medio ambiente que los funcionarios designados. Pero si esto es realmente así es una gran incógnita. Muchos líderes de comunidades locales ya están haciendo planes para utilizar dichas tierras, según compartió informalmente con DS un abogado especializado en asuntos territoriales.
Las funciones de uso y control del suelo se asignan simultáneamente a los gobiernos locales. Esto contradice el concepto de separación de poderes. El organismo que gestiona el suelo no puede garantizar su protección ni ejercer control durante su gestión.
Además, la ley elimina la experiencia en gestión de tierras, es incompatible con los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental y crea riesgos de desarrollo descontrolado; y ésta está lejos de ser una lista completa de sus riesgos ambientales.
Sin embargo, todas las enmiendas clave presentadas por los miembros del Comité de Política Ambiental y Gestión de la Naturaleza fueron rechazadas. En efecto, la ley autoriza el desarrollo residencial y de otro tipo en todas las categorías de terrenos, vulnerando así el principio mismo de protección del suelo.
Los ambientalistas creen que la ley representa un riesgo significativo de destrucción de la fauna silvestre restante en Ucrania. Como declaró Oleksiy Vasylyuk, director del Grupo Ambiental Ucraniano, en virtud de la reforma agraria, los gobiernos locales reciben no solo tierras cultivables, sino también praderas, estepas y bosques de reforestación natural ubicados dentro de zonas agrícolas. Sin embargo, el documento no contempla las restricciones necesarias para proteger estos ecosistemas naturales. En su forma actual, considera, representa una amenaza directa de destrucción, en particular mediante la labranza. Además, cree que la ley amenaza con la deforestación de los bosques ucranianos en tierras de reserva y en aquellos para los cuales las empresas forestales aún no han preparado la documentación.
La ley aprobada reduce significativamente el número de procedimientos regulatorios relacionados con la tierra. Por lo tanto, según sus promotores, limita las oportunidades de corrupción. Pero, en realidad, al mismo tiempo libera a las autoridades locales. El control centralizado (pero corrupto) es reemplazado por la buena voluntad de los líderes comunitarios. Algunas autoridades locales, por supuesto, estarán preocupadas por sus tierras natales. Pero otras explotarán al máximo el potencial emergente de corrupción.
Denis Staji
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