Cómo el presidente Poroshenko y el Frente Popular están configurando un nuevo sistema judicial
Aquella noche de diciembre, cuando el país ya dormía y los diputados debatían hasta las cuatro de la madrugada las leyes presupuestarias y el proyecto de presupuesto para 2017, los parlamentarios votaron tranquilamente un proyecto de ley sobre el Consejo Superior de Justicia, que no tenía nada que ver con la financiación del presupuesto.
Este organismo sustituirá al Consejo Superior de Justicia, pero está dotado de poderes mucho mayores que el Tribunal Supremo. Este documento se publicó en Nochebuena, entró en vigor y se convirtió en el siguiente paso en la reforma judicial iniciada por el presidente ucraniano, Petró Poroshenko. De hecho, el propio presidente esperó cuatro meses para su aprobación. Recibió dos comentarios importantes del Departamento Principal de Científicos y Peritajes de la Verjovna Rada. Los principales puntos de controversia se centraron en la elección vitalicia de los jueces y las facultades del Consejo de Integridad Pública, que se había establecido prudentemente bajo la Comisión Superior de Calificación de Jueces.
Strana investigó qué cambiará en el sistema judicial después de la creación del nuevo organismo.
Cómo el presidente domesticó a los jueces
Strana ha descrito repetidamente la situación del sistema judicial ucraniano tras el Maidán. La lucha de poder en la cúpula, el caos y la anarquía de los primeros meses posrevolucionarios permitieron a los jueces lograr una autonomía e independencia significativas respecto del presidente. Ni Oleksiy Filatov, supervisor oficial del poder judicial de la Administración Presidencial, ni los aliados del presidente, Oleksandr Granovsky e Ihor Kononenko, lograron establecer un control absoluto sobre el sistema judicial. Los jueces emitieron repetidamente veredictos en contra de la voluntad del presidente.
Un ejemplo reciente: recién en el tercer intento el Tribunal de Distrito de Pechersk permitió que los acuerdos originales de Járkov sobre la prolongación de la presencia de la Flota rusa del Mar Negro en Crimea durante 25 años fueran confiscados al Ministerio de Asuntos Exteriores.
Los obstáculos para establecer un control pleno sobre el sistema judicial fueron creados por la responsabilidad mutua de los jueces que ya habían ocupado sus cargos durante muchos años, el complejo sistema de nombramiento, destitución y procesamiento penal de los funcionarios judiciales y las ramificaciones del sistema de tribunales superiores especializados, cada uno de los cuales en su propia área sirve como autoridad final para apelar las decisiones.
Pero el equipo presidencial no se rindió. En junio de 2016, se aprobó una ley sobre el sistema judicial y el estatuto de los jueces, lo que marcó el primer paso hacia la reforma judicial. Esta ley abolió los Tribunales Supremos Especializados y otorgó la función de casación al Tribunal Supremo, que se estaba reestructurando completamente mediante un proceso competitivo.
Sin embargo, el inicio de la reforma judicial ha dejado a la mayoría de los tribunales ucranianos en una situación de personal desesperada. Por un lado, el número de casos que ven los jueces crece a pasos agigantados, mientras que, por otro, el número de jueces disminuye gradualmente, con algunos dimitiendo y otros cuyos mandatos han expirado. Solo en los últimos dos años, más de una cuarta parte de los 7.400 jueces han dimitido.
Tomemos como ejemplo el renombrado Tribunal de Distrito de Pechersky de Kiev, que actualmente cuenta con 19 jueces de una plantilla de 36. La situación en el Tribunal de Distrito de Shevchenkivsky no es mejor: 22 de los 42 jueces están en activo. En general, a los tribunales de distrito de Kiev les faltan cien jueces. En el Tribunal de Distrito de Obolonsky, cuatro de los 11 jueces de la sala penal siguen en funciones. El Tribunal de Distrito de Solomyansky, que atiende los materiales y peticiones de la Oficina Nacional Anticorrupción, tiene 14 vacantes judiciales. La situación en Ucrania no es mejor. Según la Administración Judicial del Estado, de 801 tribunales en Ucrania, solo un juez está plenamente autorizado en 71, mientras que 124 tienen dos. También es interesante que hace dos semanas, la Administración Judicial del Estado también se quejara de la situación de seguridad en los tribunales. Resultó que de 801 juzgados, 453 (56%) no tienen vigilancia, 197 (25%) tienen vigilancia solo durante el día, 5 (1%) tienen vigilancia solo por la noche y solo 146 (18%) locales cuentan con seguridad las 24 horas por unidades de la Policía Nacional.
A pesar de todas estas circunstancias, una de las facciones de la coalición, el Frente Popular, también insistió en la destitución de los jueces quinquenales, también llamados "jueces de Yanukovych" porque fueron nombrados o administraron justicia entre 2010 y 2014.
Para abordar la grave situación del personal judicial, el Parlamento decidió que los jueces que cumplieran cinco años en el cargo no serían destituidos automáticamente, sino que estarían obligados a someterse a una evaluación de calificación.
Se han reducido los salarios de los jueces
"Los tribunales son los mismos de antes: caos. Y una escasez total de personal", se queja el juez Dmitry Movchan. "Hay distritos donde nadie trabaja en los tribunales, y la carga de trabajo de los colegas es desorbitada. Y cuando un solo juez tiene a su cargo decenas de casos, es imposible esperar audiencias de alta calidad. Es imposible trabajar en esas condiciones. Muchos de mis colegas han presentado su dimisión, ¡y no hay nadie que los despida!"
Además, los jueces fueron engañados con la promesa de salarios altos a partir de este año. "A los jueces no se les dieron los altos salarios que se les prometieron; de hecho, se los redujeron. Antes, estaban vinculados al salario mínimo, que se elevó a 3200 grivnas (momento en el que el salario de un juez de distrito habría alcanzado las 48 000 grivnas al mes, sin contar las asignaciones —Ed.). Pero ahora los salarios de los jueces están vinculados al mínimo vital de 1600 grivnas. Escuché en los medios que los jueces ganarán entre 100 000 y 200 000 grivnas a partir de Año Nuevo, nada por el estilo. Un juez de primera instancia recibirá alrededor de 16 000 grivnas, más algunas asignaciones para quienes tengan derecho a ellas. Así era", dice Dmytro Movchan.
Los partidarios de la ley prometen independencia para los jueces
Pero volvamos a la creación del Consejo Superior de Justicia, cuya ley ha entrado en vigor.
Los partidarios de la reforma judicial argumentan que el resultado de las actividades de la Corte Suprema será la independencia del poder judicial y al mismo tiempo el fortalecimiento de la responsabilidad de los jueces.
Así, el diputado Leonid Yemets escribió en su página de Facebook que la ley permitirá procesar a los jueces que tomaron decisiones ilegales contra activistas durante el Euromaidán.
Una ventaja significativa de la Ley de Ucrania 'Sobre el Consejo Superior de Justicia' es la rapidez con la que puede resolver los asuntos del personal judicial. Ahora, para detener a un juez, la NABU no tiene que esperar la aprobación parlamentaria. Recordemos el sonado caso del detestable juez Mykola Chaus, cuando un prolongado proceso para levantar su inmunidad judicial le permitió huir. La nueva ley evita que se repita esta situación. Ahora todos estos asuntos quedan bajo la jurisdicción de un nuevo órgano constitucional: el Consejo Superior de Justicia. Creo que la nueva ley es una gran esperanza para el sistema judicial ucraniano, ya que la calidad y la eficacia de la justicia ucraniana dependen en gran medida de la rapidez con la que podamos castigar a un juez inescrupuloso, opina el experto legal Stanislav Kutsenko.
Denys Bugai, presidente del Colegio de Abogados de Ucrania, considera positiva la creación del Tribunal Superior de Justicia y la transferencia de las responsabilidades de gestión de la carrera judicial. También espera que la creación del Tribunal Superior de Justicia agilice la revisión de los procedimientos disciplinarios contra los jueces.
El procedimiento actual es demasiado largo: un juez honesto denunciado puede pasar años en el limbo, esperando una decisión sobre su caso disciplinario. Mientras tanto, un juez corrupto puede fácilmente permanecer en su puesto durante años y seguir aceptando sobornos. Esta situación crea la tentación de que las autoridades les sugieran a estos jueces cómo resolver un caso en particular, señala Denis Bugai.
Además, según la práctica establecida, la mayoría de los casos de alto perfil y escandalosos son vistos por jueces que a su vez están revisando denuncias disciplinarias. El juez Chaus es un excelente ejemplo de ello, señala el abogado. «Los procedimientos disciplinarios deben considerarse en un plazo máximo de seis meses», insiste.
"Además, la mayoría de los miembros del Tribunal Supremo son elegidos por los propios jueces en un congreso", afirma Denis Bugai. "Y, según todos los estándares europeos, este organismo se considera independiente".
Poder ilimitado
Sin embargo, este punto de vista tiene muchos críticos.
Señalan, ante todo, que, bajo el nuevo sistema, el parlamento queda completamente excluido del proceso de nombramiento judicial. Los jueces serán seleccionados por el Consejo Superior de Justicia y aprobados por el presidente. Además, el principio mismo de la formación del Consejo Superior de Justicia está redactado de tal manera que el jefe de Estado ejercerá una influencia decisiva sobre él.
Una de las fuentes de Strana en círculos jurídicos describió el proceso de nombramiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la siguiente manera: de los 21 miembros de la Corte Suprema de Justicia, 16 son gente del presidente.
Esto es lo que dice la ley.
En la práctica, se ve así: el Congreso de Jueces elegirá a 10 personas, 2 serán elegidos por el propio presidente, otros 2 serán elegidos por la Verjovna Rada, que está controlada por el presidente y el Frente Popular, 2 serán elegidos por la Conferencia de Fiscales y la Fiscalía General estará dirigida por el padrino del presidente.
"El Congreso de Jueces en su forma actual está controlado por el presidente, el Frente Popular y algunos de sus satélites políticos y empresariales", afirma una fuente de círculos jurídicos.
De esta forma, el presidente y sus compañeros del FN contarán con 16 bayonetas, mientras que 15 presentes son suficientes para que el Consejo Supremo funcione.
Además, este organismo recién creado recibió poderes prácticamente ilimitados no sólo en términos de nombramiento de jueces, dicen los expertos entrevistados por Strana.
"¿Cuál es la esencia de los cambios propuestos? En resumen: es un intento de las autoridades de reforzar el control sobre los jueces. La situación estaba mal. Y empeorará mucho más", declaró a Strana la exministra de Justicia ucraniana Olena Lukash.
Según ella, a primera vista, los cambios propuestos parecen positivos y europeos. «Algunos cambios generan una inseguridad jurídica extrema y transfieren el control del destino del sistema judicial al poder legislativo (hay demasiadas referencias a leyes que aún no existen) y al ejecutivo. Además, no existen garantías constitucionales. Subjetividad, subjetividad y más subjetividad», opina Elena Lukash.
La ley estipula que la fecha límite para elegir y nombrar a los miembros de la Corte Suprema es el 30 de abril de 2019.
Nos piden que eliminemos la influencia política sobre los tribunales. Esta idea no funciona: durante dos años más, hasta el 31 de diciembre de 2017, el presidente conserva la facultad de crear, reorganizar y liquidar tribunales. Durante este tiempo, los ágiles funcionarios de la Administración Presidencial ya estarán intentando explotar a fondo todo el campo judicial: se formarán nuevos tribunales, se reorganizarán o liquidarán los existentes, y se nombrarán nuevos jueces. Incluso el traslado de jueces de un tribunal a otro, por recomendación de la Corte Suprema de Justicia, lo decide en última instancia el presidente», afirma el exministro de Justicia.
Otra novedad: mientras que antes se requería la aprobación de la Verjovna Rada para procesar a un juez, ahora el Tribunal Supremo de Justicia dará el visto bueno. Se ha ampliado la lista de causales de destitución de jueces. Ahora se puede destituir a un juez por "cometer una falta disciplinaria grave".
Esta formulación conlleva un componente altamente subjetivo. ¿Quién determinará tal delito, cómo y con qué criterios?, pregunta Elena Lukash.
El requisito para nombrar a un juez —que sea íntegro— suena bien, pero es demasiado evaluativo. Además, un juez del Tribunal Constitucional debe poseer una alta moral. Sin embargo, la ley no dice nada sobre cómo determinar el grado de integridad y el nivel de moralidad.
Los jueces ya ven esto como una forma de ejercer presión sobre ellos. "Las causas de las medidas disciplinarias contra los jueces están definidas de forma muy vaga en la ley. Una de ellas es la 'integridad'. Bueno, ¿qué es la integridad? Puede que sea una cosa para ti, pero para mí puede ser algo completamente distinto. El concepto puede interpretarse de muchas maneras. Y esta vaguedad y la posibilidad de diferentes interpretaciones permiten presentar denuncias contra prácticamente cualquier juez. Y mientras el procedimiento disciplinario está pendiente, el juez está sujeto a presión", explica Dmitry Movchan.
Curiosamente, durante el debate del proyecto de ley, los diputados ajustaron significativamente los requisitos para ser miembros del Consejo Superior de Justicia. Así, el proyecto de ley aprobado en primera lectura estipuló que no podía ser elegido miembro del Consejo Superior de Justicia quien, el día de la elección o durante los tres años anteriores, perteneciera o desempeñara un cargo en un partido político u otra organización con fines políticos, participara en actividades políticas o participara en la organización o financiación de campañas políticas u otras actividades políticas. Con la aprobación de la ley, se abolió la restricción de tres años.
Los diputados también facultaron al Consejo Superior de Justicia para gestionar los fondos del presupuesto estatal para su propio sustento financiero. El Consejo Superior de Justicia participará en la determinación de los gastos presupuestarios para el mantenimiento de tribunales, órganos e instituciones judiciales, en lugar de simplemente participar en la distribución de los gastos presupuestarios.
¿Qué tiene que ver el Fiscal General en esto?
Curiosamente, la ley también incluye nuevas normas para el nombramiento y la destitución del Fiscal General. Las disposiciones transitorias del proyecto proponen que «el Fiscal General nombrado para el cargo antes de la entrada en vigor de la Ley de Ucrania sobre las Enmiendas a la Constitución de Ucrania (en relación con el poder judicial)» ejercerá las facultades del Fiscal General hasta su destitución, de conformidad con el procedimiento establecido. El documento elimina la facultad de la Verjovna Rada de expresar su desconfianza en el Fiscal General como motivo de destitución, pero sí describe el procedimiento para el nombramiento y la destitución del Fiscal General por parte del presidente, con el consentimiento de la Verjovna Rada.
"Bueno, ya se hacen una idea: el actual Fiscal General tiene garantizada su permanencia. Una disposición especial para una persona, ahí mismo en la Constitución. ¡Qué bonito! Esto no es una producción en masa, es a medida", ríe Elena Lukash.
La influencia del presidente aumentará
El politólogo Ruslan Bortnik cree que, en los próximos dos años, el presidente obtendrá el derecho a reformar y organizar los tribunales y gestionar el personal. Además, controlará dos tercios de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia a través del Congreso de la Judicatura, la coalición y la Fiscalía General. «La influencia política se mantendrá. Pero mientras que antes los miembros del Tribunal Supremo de Justicia eran nombrados por cuotas iguales de la Verjovna Rada, el presidente y el Congreso de la Judicatura, ahora el presidente concentra mucho más poder en sus manos», opina el experto.
El presidente controla todo el aparato de seguridad y ahora pretende controlar totalmente a los jueces. El mecanismo adoptado, que ya no requerirá la aprobación de la Verjovna Rada para levantar la inmunidad de un juez, convertirá a los jueces en marionetas. Mientras que antes los jueces dependían del equilibrio de intereses y del Estado de derecho, hoy tendrán miedo y tendrán que coordinar todas sus decisiones, añadió el politólogo.
El Tribunal Supremo como trampolín para la redistribución de esferas de influencia en el Parlamento
Mientras tanto, ya se acerca la siguiente etapa de la reforma judicial: la creación de una Corte Suprema, que debería sustituir la actual diversidad de instancias de casación en la forma de varios tribunales superiores especializados.
La Comisión Superior de Calificación ya ha seleccionado a los candidatos y publicado la lista completa de admitidos al concurso. Actualmente se preparan para el examen teórico. Al menos 65 jueces (de los aproximadamente 200 estipulados por ley) deben ser nombrados para finales de marzo. Sin embargo, no hay una fecha precisa para su incorporación al cargo. Cuando los miembros de la Corte Suprema estén listos para administrar justicia, lo anunciarán.
"El concurso actual es de ocho personas por escaño", dice Dmitry Movchan. Muchos de sus colegas jueces se han postulado para el Tribunal Supremo y también se están preparando para las pruebas, por lo que conoce de primera mano los detalles del proceso de selección. "Hay diputados que se presentaron al concurso, imaginando 10 años de experiencia. No me imagino cómo trabajarán en el Tribunal Supremo. Creo que el Tribunal Supremo será eficaz si la mayoría de los jueces actuales realmente califican a través del concurso. Se puede ser un buen abogado o académico, pero trabajar en un tribunal de este calibre requiere conocimientos específicos. Creo que se necesita trabajar en un tribunal de primera instancia durante al menos un año; hay ciertos matices procesales. Su plan actual, reclutar a todos y luego ver cómo avanza la situación, y si es necesario, enviar abogados y académicos a un curso intensivo en una escuela judicial, no es un enfoque serio; me desconcierta. Debe haber un equilibrio sano".
Los partidarios de la reforma judicial afirman que el procedimiento de formación del Tribunal Supremo garantiza la independencia de este órgano.
"El proceso de selección del Tribunal Supremo es tan complejo que es casi imposible influir en él", afirma Denis Bugai. "Cabe destacar que ningún político se ha postulado para el Tribunal Supremo; solo dos diputados de la Verjovna Rada lo han hecho. Además, las preguntas del examen para los candidatos son públicas: cualquiera puede leerlas y prepararse. Esto significa que no habrá situaciones en las que algunos conozcan las preguntas de antemano y otros no. El procedimiento es lo más abierto posible, competitivo y el sistema de evaluación es anónimo. Además, los candidatos serán evaluados por un nuevo organismo: el Consejo de Integridad Pública, compuesto por 20 representantes de diversas organizaciones públicas. Por lo tanto, se puede afirmar con seguridad que la influencia política se minimiza en este caso".
Sin embargo, muchos están dispuestos a refutar esta afirmación. Los expertos señalan a este Consejo de Integridad Pública como una posible vía de influencia política en el proceso de selección.
"No tengo nada en contra del público, pero entre estos supuestos activistas hay personas estrechamente vinculadas a ciertos políticos, y esto no es ningún secreto; se está discutiendo entre bastidores ahora mismo. A través de ellos, es posible que las fuerzas políticas puedan influir en el proceso de selección del Tribunal Supremo. Pero las conclusiones definitivas solo se podrán sacar después del concurso, cuando se aclare quién ganó y quién no. Por ahora, todo sigue en el aire", señala Dmitry Movchan.
Sin embargo, algunos políticos ya han sacado sus propias conclusiones. Recientemente, la exdiputada Inna Bogoslovskaya declaró en el canal de televisión 112 que el Tribunal Supremo se está dividiendo entre el BPP y el Frente Popular mediante cuotas. Otros órganos judiciales, incluido el Consejo Superior de Justicia, se dividirán de la misma manera.
"El principio de cuotas, aunque no se especifica en ninguna parte, se ha convertido en la norma y opera tácitamente en todo el sistema judicial", admite Serhiy Kaplin, diputado del BPP. "Por ejemplo, en la Fiscalía General: el fiscal general Lutsenko es un protegido del BPP, y su primer adjunto es miembro del Frente Popular. Lo mismo ocurre en los tribunales en general, y en el Tribunal Supremo en particular. Por supuesto, hay acuerdos. Tenemos una república parlamentaria-presidencial, y las decisiones clave las toma la mayoría en la Verjovna Rada —la coalición, es decir, el BPP y el Frente Popular— y siempre se esfuerzan por repartirse las esferas de influencia en el bloque de seguridad".
Así, si la reforma judicial avanza según lo previsto, dará lugar a la creación de un sistema unificado de supervisión de la aplicación de la ley y del sistema judicial, centrado en los dos partidos gobernantes actuales: el Bloque Petro Poroshenko y el Frente Popular.
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