El Gabinete de Ministros de Ucrania ha iniciado la privatización de más de 600 empresas estatales, grandes y pequeñas. A diferencia de años anteriores, se espera que el proceso sea transparente gracias a la nueva ley de privatización. El Fondo de Propiedad Estatal estima que el impacto financiero total de la privatización supera los 21,3 millones de grivnas.
Sin embargo, aún queda por ver si la ley se implementará adecuadamente y si todas las empresas recibirán nuevos propietarios.
El Gabinete de Ministros de Ucrania ha iniciado la privatización de más de 600 empresas estatales, grandes y pequeñas. A diferencia de años anteriores, se espera que el procedimiento sea transparente gracias a una nueva ley de privatización. El Fondo de Propiedad Estatal estima el impacto financiero total de la privatización en más de 21,3 millones de grivnas (820 millones de dólares estadounidenses). Sin embargo, aún está por verse si la ley se implementará correctamente y si todas las empresas encontrarán nuevos propietarios.
La privatización de 2017 fracasó: de los 17,1 millones de UAH que el gobierno planeaba recibir por la venta de activos estatales, solo se concretaron 3,4 millones. Los 17,1 millones de UAH "mágicos" habían aparecido en el presupuesto anualmente desde 2013 (y nunca se alcanzaron). Sin embargo, en los últimos casi 20 años, los ingresos previstos por la privatización solo se acercaron a la cifra en dos ocasiones: durante la venta de Kryvorizhstal (2005) y Ukrtelecom (2010).
Existen varias razones para la constante interrupción de la privatización. Entre ellas se incluyen la situación financiera de las empresas (por ejemplo, la "deuda de Firtash" de la Planta Portuaria de Odesa), su eliminación de la lista de privatizadas (la conocida historia de la Compañía Estatal de Alimentos y Granos, cuya venta se debate desde 2015), la prohibición de la venta de ciertos activos (supuestamente de importancia estratégica) y, hasta hace poco, la ausencia de una ley que permitiera que la privatización se llevara a cabo de conformidad con los estándares internacionales.
Pero la razón principal es que las empresas estatales son a menudo una fuente de financiación para políticos y funcionarios corruptos, como lo confirman los casos investigados por la NABU.
De los más de 300 casos penales que investiga actualmente la Oficina Anticorrupción, 49 involucran a empresas estatales. La Oficina estima el daño total en 20 mil millones de grivnas. «Las empresas más corruptas son las de los sectores de combustibles y energía, agroindustria, minería y metalurgia, química, transporte y otros», afirma el informe de la Oficina.
¿Por qué el siguiente intento de reiniciar el proceso tiene mayores posibilidades de éxito y qué lo diferencia de los anteriores?
En 2017, el Consejo de Ministros aprobó una estrategia para la gestión de las empresas estatales mediante el modelo de "triaje". Esta estrategia define una lista de empresas estratégicas que permanecerán en propiedad estatal (378 instalaciones), serán transferidas a concesión (359), serán privatizadas (893) y serán liquidadas (1215). En total, 3444 empresas son estatales, de las cuales 395 no son rentables y 933 son rentables. Sin embargo, no se dispone de datos sobre la mayoría de estas empresas.
En enero de 2018 se aprobó la Ley "Sobre la privatización de la propiedad estatal y municipal", en la que el gobierno y los expertos tienen grandes esperanzas.
En primer lugar, la nueva ley ha simplificado significativamente la legislación en este ámbito: en lugar de siete leyes, tenemos una.
En segundo lugar, la nueva ley, en lugar de cinco grupos, solo permitió dos tipos de privatizaciones: grandes y pequeñas. En consecuencia, se mantuvieron dos procedimientos de privatización: subasta y compra. La privatización de grandes propiedades solo se llevará a cabo con la participación de asesores. Por ejemplo, el Fondo de Bienes Estatales ya ha contratado a la sucursal polaca de Ernst & Young para que le ayude con la venta de Centrenergo. También se requiere una revisión exhaustiva de la documentación del potencial comprador, incluyendo el origen de los fondos, y se otorga inmunidad al nuevo propietario ante los intentos de los deudores existentes de obtener los activos de la empresa mediante procedimientos de quiebra.
Cabe añadir que, hasta el 1 de enero de 2021, la ley prevé la posibilidad de aplicar la legislación inglesa a discreción del comprador. «La autoridad de privatización, a petición del comprador, debe especificar en el contrato de compraventa de un proyecto de privatización a gran escala que dicho contrato se rige por la legislación de Inglaterra y Gales», establecen las disposiciones finales de la ley de privatización.
Sin embargo, existen varias condiciones adicionales para la aplicación del derecho inglés. En primer lugar, se aplica al derecho internacional privado. En segundo lugar, afecta a ciertas disposiciones imperativas del derecho ucraniano. En tercer lugar, las disposiciones se aplican con base en las conclusiones del comité de subastas.
Los pequeños activos estatales se venderán a través del sistema de compras públicas ProZorro.
Este año, se pondrán a la venta más de 600 activos estatales. Entre los activos de la "gran" privatización se encuentran empresas energéticas estatales, productores de fertilizantes químicos y plantas de construcción de maquinaria. La lista incluye: PJSC "Centrenergo", varias compañías eléctricas regionales y centrales de cogeneración, OJSC "United Mining and Chemical Company", la empresa de carbón Krasnolimanskaya, Azovmash, Turboatom, Electrotyazhmash, Sumykhimprom, la Planta Portuaria de Odessa, la Planta de Titanio y Magnesio de Zaporizhia, NAK "Ukragroleasing", la Planta de Locomotoras Eléctricas de Dnipropetrovsk, OJSC "Oriana", el Hotel President y PJSC "Indar".
El Fondo Agrario y la Corporación Estatal de Alimentos y Granos se incluyeron en la lista de privatizaciones el 10 de mayo, pero estas empresas no figuran en la versión final del decreto del Gabinete de Ministros. Esta situación se repite anualmente. La Compañía Naviera del Mar Negro también ha sido reconsiderada. Según Maksym Martynyuk, primer viceministro de Política Agraria, es prematuro vender la Corporación Estatal de Alimentos y Granos y el Fondo Agrario debido a su bajo atractivo para la inversión.
La lista de privatizaciones "pequeñas" incluía empresas manufactureras, así como diversos sanatorios, centros de recreación, empresas agrícolas, minas y similares.
Muchas empresas estatales ucranianas (en especial, las minas estatales y varias empresas agrícolas) son pacientes graves que requieren intervención urgente. Miles de millones en pérdidas, enormes deudas, uso ineficiente de recursos y corrupción generalizada son las principales características que las identifican.
La ineficiencia, la falta de rentabilidad y el endeudamiento pueden obstaculizar la privatización. Para comprenderlo mejor, veamos dos ejemplos.
Ejemplo uno: la Planta Portuaria de Odesa. El juego de "venderme" comenzó en 2016. Hace dos años, el Fondo de Propiedad Estatal intentó vender la planta por 13,1 millones de grivnas, pero fracasó. En un segundo intento, en diciembre de ese año, el precio bajó a 5,16 millones de grivnas, pero volvió a fracasar. En mayo de este año, la dirección de la planta fijó el precio en 54 millones de dólares.
El gobierno cree que la Planta Portuaria de Odesa no se vendió debido a un precio inicial inflado. Sin embargo, el problema no es solo el precio: la empresa tiene enormes deudas que comenzaron a acumularse hace varios años. En 2016, los pasivos de la empresa aumentaron en 3,8 millones de UAH, y en 2017, se añadieron otros 1,44 millones de UAH. Según el Fondo de Propiedad Estatal de Ucrania, la deuda total de la empresa asciende actualmente a 7,2 millones de UAH. La mayor parte de esta deuda es por gas: 6,8 millones de UAH a OstChem de Dmytro Firtash, 2 millones de UAH a Naftogaz de Ucrania, 500 millones de UAH a Ukrtransgaz y 100 millones de UAH a Ukrgaz. El Fondo de Propiedad Estatal valoró anteriormente la Planta Portuaria de Odesa en 5,16 millones de UAH, significativamente menos que la deuda. Este año, el valor ha disminuido a 1,5 millones de UAH. El Fondo de Propiedad Estatal todavía quiere salvar la situación, insistiendo en que se está desarrollando un mecanismo de reestructuración de la deuda, pero no ofrece ninguna garantía.
El atractivo de la empresa también se ve disminuido por las condiciones claramente desfavorables del mercado para los fertilizantes químicos: los altos precios del gas y la demanda estacional de fertilizantes minerales crean problemas para los productores ucranianos.
El segundo ejemplo es la Planta de Titanio y Magnesio de Zaporizhia (ZTMK). Ucrania posee una participación controladora del 51%; el resto se transfirió en 2012 a la empresa chipriota Tolexis Trading Limited, perteneciente al Grupo DF de Dmitry Firtash. Tras una licitación, el oligarca ucraniano se comprometió a invertir 110 millones de dólares en la empresa, pero esta inversión nunca se materializó. La comisión especial de supervisión de privatizaciones de la Verjovna Rada llegó a la siguiente conclusión: «Según la auditoría económica realizada, el Programa Estratégico para el Reequipamiento Técnico de la Planta de Titanio y Magnesio de Zaporizhia solo se ha completado en un 5%. Por lo tanto, no es económicamente viable transformar la empresa estatal ZTMK en una sociedad anónima pública, perdiendo así la participación del Estado».
Desde 2016, la empresa ha estado bajo estrecha vigilancia por parte de la Oficina Nacional Anticorrupción de Ucrania (NABU). En junio de 2016, la Oficina abrió una investigación penal por apropiación indebida y malversación de bienes destinados a la modernización de la empresa. La NABU estableció que, entre 2014 y 2015, la filial chipriota de Firtash, Tolexis, destinó 880 millones de UAH a la modernización, pero el director utilizó 492 millones de UAH para saldar deudas con OJSC Holding Company Energoseti, OJSC Zaporizhzhiaoblenergo, OJSC Commercial Bank Nadra y LLC Sintez Resurs.
Según la Fiscalía Especializada Anticorrupción, el Estado, a pesar de ser el accionista mayoritario, ha perdido el control de la empresa. "A pesar de la participación estatal del 51% en ZTMC LLC (una participación mayoritaria), la empresa fue transferida a una dirección cercana al inversor, quien destinó la mayor parte de las inversiones atraídas al pago de las deudas previamente acumuladas de ZTMC por suministro de energía y a los acreedores asociados con DF Group. Estos fondos fueron posteriormente transferidos fuera de Ucrania a cuentas en el extranjero", señaló el director de SAP, Nazar Kholodnytsky.
Con base en un proceso penal, la Fiscalía Especializada Anticorrupción solicitó invalidar el acuerdo constitutivo de ZTMC LLC, mediante el cual se transfirió efectivamente el 49% de las acciones de la compañía Firtash en 2012. Las audiencias judiciales en este caso están en curso.
El atractivo de una propiedad con un propietario tan minoritario y un historial de causas penales sigue siendo una cuestión abierta.
Sobre el tema: La Rada Suprema ha prohibido a los rusos comprar empresas estatales en Ucrania.
A pesar de todas las complejidades del proceso descrito en los ejemplos anteriores, la privatización es la única manera de que las empresas estatales no sólo alivien temporalmente los síntomas, sino que resuelvan el problema de forma permanente mediante una intervención rápida.
La privatización resuelve el conflicto de intereses entre el Estado, que actúa simultáneamente como propietario, regulador y responsable de la formulación de políticas de estas empresas. La privatización también ayuda a abordar el problema de la corrupción, estrechamente vinculado a la ineficiencia y las pérdidas. Un estudio del Centro de Estrategia Económica reveló que las empresas estatales son un 2,9 % menos rentables que las privadas. Este no es un fenómeno exclusivo de Ucrania: en algunos sectores europeos, las empresas estatales son entre un 8 % y un 32 % menos eficientes que las privadas.
La privatización atraerá una gestión más competente. Actualmente, los gerentes de empresas estatales suelen ser nombrados con base en consideraciones políticas, más que en la experiencia y la visión estratégica de los candidatos para el desarrollo de la empresa.
Para que la privatización sea más efectiva, debe ser transparente, con reglas claras y objetivos precisos.
El primer objetivo es reducir la carga sobre el presupuesto estatal. Cuando una empresa se transfiere a un propietario privado, este, y no los contribuyentes, asumirá los riesgos y pagará por los errores de los directivos. Si la empresa obtiene beneficios, el Estado también recibirá algún beneficio en forma de impuestos.
En segundo lugar, mediante un proceso transparente, la empresa se transfiere a un propietario más eficiente, dispuesto a invertir en su desarrollo. Así, al disminuir la participación del Estado en la propiedad, aumentará la eficiencia en el uso de los recursos en la economía.
El tercer objetivo es eliminar los conflictos de intereses cuando el Estado actúa a la vez como regulador y propietario de algunas de las empresas cuyas actividades regula. Al eliminar el trato preferencial para algunos actores, se incrementará la competencia en el mercado, lo que se traducirá en una mejor calidad de los bienes y servicios.
Por lo tanto, cuando se aborda correctamente, la privatización no es simplemente un cambio de propiedad; es un cambio en el papel del Estado en la economía, una reducción de los factores de corrupción, un aumento de la transparencia empresarial y una mayor competencia en los mercados.
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Alexander Yaroshchuk, publicado en VoxUcrania
Traducción: Argumento
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